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早在1938年秋，中国共产的敌后游击战争在华北地区已充分发展起来。由于敌后游击战争的发展，使日军对华北的占领实际只限于重要城市和主要交通线两侧的狭长地带，其余广大地区是八路军的根据地或游击区。檄据这一形势，1938年秋季，日本大本营制定了“华北作战指导原则”，命令华北方面军确保占领区的“安定”，以获得更多的资源支持战争华北方面军据此制订了“治安肃正计划”，准备大举进攻中国共产党所领导的抗日根据地。
但是，当时日军正集中兵力攻取武汉，华北方面军的兵力不足，“治安肃正计划”没有按时执行。武汉作战结束后，日本帝国主义为了缓和其人力、物力不足的矛盾，将侵华战争的战略方针由速战速决改为战略持久。这一战略方针转变的实质，就是停止对国民党军正面战场的战略进攻，把主要兵力转移到�
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